Disciplinska (ne)odgovornost u crnogorskom pravosuđu: Zašto je veting neizbježan? (1. dio)

Pravosudni sistem čini temelj svakog civilizovanog društva. Povjerenje građana u pravosuđe je, shodno tome, ključno za očuvanje vladavine prava i stabilnost demokratskog poretka u savremenim državama. Stoga uloga sudija i tužilaca, kao nosilaca grane vlasti zadužene za garantovanje dostupnosti pravde i njeno efikasno i nepristrasno sprovođenje, predstavlja ključni faktor u očuvanju integriteta pravosudnog sistema i povjerenja u temeljne vrijednosti jedne savremene države kakva je naša.

Da je reformisanje pravosuđa u Crnoj Gori neophodno stav je oko kojeg postoji širok društveni konsenzus svih činilaca, počev od institucija, preko civilnog sektora, pa sve do samih građana. Međutim, neslaganja su evidentna kada je riječ o načinima i mehanizmima za sprovođenje tih reformi. Dok civilni sektor sve češće zagovara uvođenje nekog (od) modela vetinga – sveobuhvatne procjene integriteta, sposobnosti i kompetencija pravosudnih funkcionera – određeni nosioci političkih i visokih pravosudnih funkcija izražavaju oprez, a vrlo često i otpor prema toj ideji.

U međuvremenu, dok se ne postigne dogovor o adekvatnom i održivom pristupu reformama, utvrđivanje disciplinske odgovornosti sudija i tužilaca, kroz disciplinske procedure Sudskog i Tužilačkog savjeta, i dalje su ključni mehanizam za nadzor i regulaciju njihovog rada. Ovaj, da ga tako nazovemo, „alat” ne podrazumijeva samo sankcionisanje nepravilnosti, već i prevenciju zloupotreba koja ima za cilj jačanje kulture odgovornosti i profesionalnog ponašanja unutar pravosuđa, te kao takva predstavlja svojevrsnu osnovu za postepeno unaprjeđenje sistema sve dok se dugoročno ne uspostavi neki održiv(iji) model reformi.

Sve ovo najbolje je potvrdio posljednji Izvještaj Evropske komisije (EK) o napetku Crne Gore u kojem se ističe da su promocija i sprovođenje etike i standarda profesionalnog ponašanja sudija i tužilaca, kao i primjena disciplinskih pravila i etičkih normi za sudije i tužioce, ostala izazov.

U njemu se, između ostalog, preporučuje da Sudski i Tužilački savjet „moraju poboljšati praksu i proaktivnost budući da disciplinski postupci, kada su osnovani, obično rezultiraju relativno blagim sankcijama, a smjene su i dalje rijetke”.

EK u izvještaju podsjeća i da Etička komisija Sudskog savjeta nije obavljala svoje dužnosti između avgusta 2022. i marta 2024. godine, a u 2023. godini nije utvrđeno nijedno kršenje kodeksa što je, znajući stanje u pravosuđu, apsolutno nelogično.

Disciplinska odgovornost sudija od 2020. do 2024.

U periodu od 1. januara 2020. do 6. decembra 2024. Sudski savjet Crne Gore pokrenuo je ukupno 55 disciplinskih postupaka protiv crnogorskih sudija.

Od toga četiri u 2020. godini, četiri u 2021. godini, 37 u 2022. godini, tri u 2023. godini i sedam u 2024. godini.

Kako su kazali iz Sudskog savjeta, u odgovoru na Zahtjev za slobodan pristup informacijama (SPI), koji je ovom tijelu upućen 22. novembra putem MANS-ove aplikacije „Pitajte institucije”, u predmetnom periodu 51 disciplinski postupak je pravosnažno okončan, jedan disciplinski postupak iz 2023. nije, dok su tri disciplinska iz ove godine još uvijek u toku.

„Uvidom u arhivsku knjigu za vođenje disciplinskih postupaka, utvrđeno je da su najčešći razlozi za pokretanje disciplinskih postupaka protiv crnogorskih sudija zbog povrede člana 108 stav 2 tačka 12 Zakona o sudskom savjetu i sudijama. Upoznajemo vas da od ukupno pokrenutih 55 disciplinskih postupaka, 43 disciplinska postupka su pokrenuta zbog povrede člana 108 stav 2 tačka 12 Zakona o sudskom savjetu i u sudijama“, stoji u odgovoru ovog tijela.

Ovaj Zakon čije kršenje je, po tvrdnjama Sudskog savjeta, najučestaliji razlog za vođenje disciplinskih postupaka odnosi se na to da sudija „neopravdano kasni na zakazane rasprave, pretrese, sjednice vijeća ili sjednice sudija” ili da „prihvata poklone ili svjesno ne dostavlja podatke o imovini i prihodima u skladu sa propisima kojima se uređuje sprječavanje sukoba interesa u namjeri da prikrije imovinu i prihode”.

Najveći broj ovih disciplinskih postupaka, navodi se  u odgovoru, odbijen je kao neosnovan…

„Kada je riječ o epilozima disciplinskih postupaka pokrenutih protiv crnogorskih sudija, u najvećem broju slučajeva postupak je odbijen kao neosnovan, i to u 44 pokrenuta postupka, dok je u 4 postupka izrečena novčana kazna. I to u 2 postupka na iznos 20 odsto od zarade sudije na 2 i 3 mjeseca, a u druga dva postupka na iznos od 40 odsto zarade sudije na 3 i 4 mjeseca. U par predmeta je postupak obustavljen zbog prestanka sudijske funkcije, dok su pojedini predmeti u toku. Navedeni podaci se odnose na period od 1. januara 2020. do 6. decembra 2024“, piše u odgovoru dostavljenom po Zahtjevu za SPI.

Sudski savjet je odbio da dostavi kopije svih izrečenih mjera, odluka i rješenja donijetih na osnovu sprovedenih disciplinskih postupaka pokrenutih protiv crnogorskih sudija, a to je (o)pravdao time da je materijal, formiran u potupku disciplinske odgovornosti sudija, tajan.

„U odnosu na odbijajući zahtjev, ovaj organ je primijenio odredbu čl. 29 stav 1 tačka 3 a u vezi sa članom 14 stav 1 tačka 4 alineja 4 Zakona o slobodnom pristupu informacijama. Naime, utvrđeno je da je cjelokupan materijal formiran u postupku disciplinske odgovornosti sudija tajan, shodno članu 23 stav 4 Poslovnika Sudskog savjeta, iz kojih razloga je odlučeno kao u dispozitivu rješenje pod stavom 1“, zaključuje se u odgovoru Sudskog savjeta dostavljenog 6. decembra.

Disciplinska odgovornost tužilaca od 2020. do 2024.

S druge strane, kada je riječ o tužiocima, od 1. januara 2020. do decembra 2024. godine vođena su 43 diciplinska postupka.

Od toga dva u 2020. godini, dva u 2021. godini, 13 u 2023. godini i šest u 2024. godini.

„Od početka 2020. godine do prestanka rada Tužilačkog savjeta u avgustu 2021. godine, ovlašćeni predlagači su podnijeli samo dva predloga za utvrđivanje disciplinske odgovornosti, oba na osnovu inicijative Agencije za sprječavanje korupcije (ASK) zbog nedostavljanja podataka o imovini i prihodima. Jedan postupak je okončan utvrđivanjem odgovornosti i sankcijom od 20 odsto umanjenja mjesečne zarade u trajanju od tri mjeseca. Drugi postupak je obustavljen, jer je državna tužiteljka protiv koje je pokrenut u međuvremenu podnijela ostavku”, konstatuje se u Izvještaju o radu Tužilačkog savjeta i Državnog tužilaštva za 2020. godinu.

U ovom dokumentu se takođe napominje i da je „u izuzetno velikom broju slučajeva došlo do zastarijevanja krivičnog gonjenja, dok se ne zna ko je za to odgovoran”.

„I pritužbe Tužilačkom savjetu su ukazivale na slučajeve koji nijesu djelotvorno ispitani. Ukazujemo i na dva primjera utemeljenih sumnji da su državni tužioci kršili propise, a da za to nikada nije ispitana njihova odgovornost”, ističe se u ovom dokumentu.

Tokom te 2020, pa sve do avgusta 2021. godine kada je obustavljen rad Tužilačkog savjeta sve do izbora novih članova, niko od državnih tužilaca nije odgovarao za bilo koji disciplinski prekršaj u vezi sa postupanjem u nekom predmetu ili obavljanjem tužilačke funkcije.

Kako se precizira u publikaciji „Analiza postupaka izbora, napredovanja i utvrđivanja odgovornosti državnih tužilaca u Crnoj Gori 2020-2021” Akcije za ljudska prava (HRA), pokrenuta su samo dva postupka, a donijeta samo jedna odluka zbog istog disciplinskog prekršaja – neprijavljivanja imovine i prihoda, „a na osnovu odluka Agencije za sprječavanje korupcije, kojima je prethodno utvrđeno da državni tužioci nijesu uredno dostavljali podatke o prihodima i imovini”.

„U oba slučaja radilo se o težem disciplinskom prekršaju jer tužioci nijesu u skladu sa zakonom dostavili podatke o imovini i prihodima Agenciji za sprječavanje korupcije. U prvom slučaju državnom tužiocu u Osnovnom državnom tužilaštvu u Kotoru optužnim predlogom od 6. novembra 2020. godine stavljeno je na teret da Agenciji za sprječavanje korupcije nije u zakonskom roku dostavio godišnji izvještaj o imovini i prihodima za 2019. godinu, a što je utvrđeno odlukom Agencije za sprječavanje korupcije. Odlukom Disciplinskog vijeća Tužilačkog savjeta usvojen je optužni predlog, te je utvrđeno da je državni tužilac odgovoran za izvršenje navedenog disciplinskog prekršaja i izrečena mu je disciplinska sankcija – minimalno propisana novčana kazna za ovu vrstu prekršaja u visini od 20 odsto od zarade u trajanju od tri mjeseca”, dodaje se u pomenutoj publikaciji HRA.

Na sajtu Tužilačkog savjeta objavljeno je da je ovaj državni tužilac izjavio žalbu na odluku Vrhovnom sudu Crne Gore, kao i da je ova najvećaa sudska instanca u martu 2021. odbila ovu žalbu kao neosnovanu.

„U drugom slučaju državnoj tužiteljki u Osnovnom državnom tužilaštvu u Beranama optužnim predlogom od 14. januara 2021. Godine, stavljeno je na teret da Agenciji za sprječavanje korupcije nije dostavila izvještaj o prihodima i imovini koji se odnosi na uvećanje imovine preko 5.000 eura u zakonskom roku od 30 dana od dana nastanka promjene, a što je utvrđeno odlukom Agencije. Dana 16. marta 2021. godine državna tužiteljka, čija se odgovornost utvrđivala, podnijela je ostavku i prestala joj je funkcija na lični zahtjev. Tako je onemogućeno utvrđivanje disciplinske odgovornosti u konkretnom slučaju”, podsjeća se u ovoj Analizi HRA.

Naredne 2022.godine, osim što je došlo do promjene većeg broja članova Tužilačkog savjeta iz reda uglednih pravnika i nevladinog sektora, iako ne drastično mnogo, došlo je i do povećanja broja pokrenutih disciplinskih postupaka protiv državnih tužilaca.

Naime, upravo 2022. pokrenuto je 13 disciplinskih postupaka protiv tužilaca. Njih 11 se vodilo za nedostavljanje tačnih i potpunih podaka u izvještaju o imovini i prihodima u 2020. godini, jedan zbog nepostupanja u predmetima usljed kojeg je nastupila zastarjelost krivičnog gonjenja i jedan zato što nije dostavljen izvještaj ASK-u o prihodima i imovini u roku od 30 dana od dana promjene koja se odnosi na uvećanje preko 5000 eura.

„Od 12 predloga za utvrđivanje disciplinske odgovornosti državnih tužilaca, njih osam se odnosilo se na državne tužioce u osnovnim održavnim tužilaštvima, a četiri su se odnosila na rukovodioce osnovnih državnih tužilaštava. Disciplinska tužiteljka je podnijela Disciplinskom vijeću 2022.godine ukupno šest predloga, od čega je u pet predloga predložila da se odbije predlog za utvrđivanje disciplinske odgovornosti državnih tužilaca kao neosnovan, zbog nepostojanja dokaza da su državni tužioci učinili disciplinske prekršaje, dok je u jednom predmetu podnijela optužni predlog za utvrđivanje disciplinske odgovornosti državnog tužioca”, predočeno je u Izvještaju Tužilačkog savjeta I Državnog tužilaštva za 2022. godinu.

Dalje se pojašnjava da je šest predloga prenijeto u rad u narednu godinu iz razloga što nisu pristigle tražene informacije, odnosno – dokazi neophodni za odlučivanje.

„Takođe, disciplinska tužiteljka podnijela je Tužilačkom savjetu jedan zahtjev za privremeno udaljenje specijalnog tužioca u Specijalnom državnom tužilaštvu od dužnosti vršenja tužilačke funkcije. Disciplinsko vijeće je u 2022.godini imalo u radu ukupno šest predmeta, u pet predmeta je disciplinska tužiteljka predložila da se odbije predlog za utvrđivanje disciplinske odgovornosti državnih tužilaca kao neosnovan, zbog nepostojanja dokaza da su državni tužioci učinili disciplinske prekršaje, dok je u jednom predmetu podnijela optužni predlog za utvrđivanje disciplinske odgovornosti državnog tužioca”, naznačeno je u Izvještaju.

Disciplinsko vijeće je, kako je dalje obrazloženo, u jednom predmetu, odlučujući po optužnom predlogu disciplinske tužiteljke, donijelo odluku kojom se usvaja optužni predlog njeno mišljenje kojim je utvrđena odgovornost državnog tužioca za teži disciplinski prekršaj iz člana 108 stav 3 tačka 1 Zakona o Državnom tužilaštvu. Ovom tužiocu je, tim povodom, izrečena novčana kazna u visini od 20 odsto od zarade državnog tužioca u trajanju od tri mjeseca.

„Disciplinsko vijeće je u tri predmeta, odlučujući po predlogu disciplinske tužiteljke za utvrđivanje disciplinske odgovornosti državnih tužilaca, zbog disciplinskog prekršaja iz člana 108 stav 3 tačka 8 Zakona o Državnom tužilaštvu, donijelo odluku da se odbiju predlozi za utvrđivanje disciplinske odgovornosti državnih tužilaca, kao neosnovani, zbog nepostojanja dokaza da su državni tužioci učinili disciplisnke prekršaje”, zaključuje se u Izvještaju Tužilačkog savjeta i državnog tužilaštva za 2022.

Porast broja pokrenutih disciplinskih postupaka protiv crnogorskih tužilaca zabilježen je i u 2023. godini.

Pred Tužilačkim savjetom za vrijeme od januara do decembra 2023. vodilo se čak 20 disciplinskih postupaka: njih devet za nedostavljanje tačnih i potpunih podataka u izvještaju o imovini i prihodima u 2020. godini, jedan za neprimjeren odnos prema strankama i zaposlenima u državnom tužilaštvu, jedan zbog nepostupanja u predmetima usljed kojeg je nastupila zastarjelost krivičnog gonjenja, dok u dokumentu – koji je objavljen na sajtu Tužilačkog savjeta pod nazivom „Predmeti formirani povodom predloga ovlašćenih podnosilaca za pokretanje disciplinskih postupaka za 2023. godinu” – za njih 8 nije navedeno koja tačno vrsta prekršaja je u pitanju.

Premda je broj disciplinskih postupaka porastao, ukoliko posmatramo ranije izvještaje Tužilačkog savjeta koji su dostupni na zvaničnom vebsajtu ovog pravosudnog organa, veliki je i broj odbijenih predloga za utvrđivanje disciplinske odgovornosti, jer od njih 20 odbijeno je čak 18. Za jedan piše da je u toku, dok se za poslednji „obavezuje disciplinski tužilac da sprovede istragu i podnese optužni predlog”. Podsjetimo, odlukom Tužilačkog savjeta od 23. juna 2023.godine, jedna specijalna tužiteljka je privremeno udaljena od dužnosti vršenja tužilačke funkcije do okončanja krivičnog postupka protiv iste.

U dokumentu istog naziva, samo za 2024. godinu, stoji da se vodi 6 disciplinskih postupaka protiv državnih tužilaca, od čega su 3 zbog nepostupanja u predmetima usljed kojeg je nastupila zastarjelost krivičnog gonjenja, dva zato što nisu dostavljeni tačni i potpuni podaci u izvještaju imovini i prihodima u 2020. godini, dok za jedan nije eksplicitno naveden počinjeni prekršaj. Od toga, za 2024, zaključno sa datumom objavljivanja ovog teksta, tri su odbijena, a tri se nalaze u radu kod Disciplinskog vijeća.

Zaključak

U situaciji kada disciplinski mehanizmi ostaju neefikasni i nesposobni da sankcionišu čak i najosnovnije prekršaje, poput nedostavljanja podataka o imovini, pravosudni sistem ulazi u začarani krug nedostatka odgovornosti kod nosilaca pravosudnih funkcija.

To ne samo da podriva povjerenje građana u institucije, već i omogućava kontinuirano kršenje Zakona o sprječavanju korupcije (ZSK) od strane sudija i tužilaca, što dodatno urušava integritet cijelog sistema i, nadasve – države.

Ovaj alarmantan trend jasno ukazuje na to da kozmetičke promjene i parcijalni mehanizmi nisu dovoljni. Stoga se veting, kao sveobuhvatna provjera integriteta i kompetencija sudija, nameće kao jedini alat koji može osigurati temeljno „čišćenje” pravosuđa. Bez toga reformski procesi ostaju samo deklarativni, dok pravda i dalje ostaje van domašaja građana.

Ako sistem ne može da se (samo)kontroliše, onda je prijeko potrebno da se njegovi temelji resetuju, jer bez odgovornosti u pravosuđu – nema, niti je ikada bilo vladavine prava i pravne države.

Istraživanje je rađeno u okviru projekta NVO MANS „Za transparentnije i odgovornije pravosuđe”.